新农村建设工程 “功在当代、利在千秋”。如何把好事办好，使有限的财政真正造福于农村老百姓是政府投资项目审计工作需要讨论研究的一个重要课题。宁波市鄞州区审计局在实际工作中通过大量的调查分析认为只有强化工程项目投资绩效意识，进一步增强建设项目的监督管理力度是提高新农村建设工程实际绩效的关键环节。

      一、 鄞州区新农村工程项目建设现状

      随着城市化进程的不断推进，鄞州区新农村建设工程项目一个接一个铺开。从原来的一镇一村试点到近年来的全面开花，政府投入了大量的财政。今年，区委区政府制订了全区推进社会主义新农村建设的实施意见，并着手实施“幸福民生40条”，更大量的财政将用于新农村工程项目建设。投资规模从原来的改善人民居住条件的自来水改造、“一户一表”农村供电改造、农村公路改造、旧村改造，发展到新建水库、治理浦溪河、处理农村生活污水的加强生态环境保护工程；建立“十五分钟医疗圈” 、“十五分钟文化圈” 的提高城乡居民综合素质工程；建设农村菜市场的深化放心工程等等，计划投入建设资金达300多亿元，可谓在我区的新农村工程项目建设中，史无前例。

      如“十五分钟医疗圈”工程，根据计划成立区、镇乡（街道）、村三级社区卫生服务中心（站），三年来，鄞州区区镇两级财政累计投入农村卫生机构达3.9亿元，其中用于农村公共卫生2.6亿元。区财政在安排1亿元专项资金的基础上，从2008年起，再投入1亿元用于镇乡（街道）社区卫生服务中心标准化建设，并连续三年每年安排1000万元按每站8万元左右用于村社区卫生服务站（卫生室）建设专项补助。由此有效缓解群众“看病贵”，还分流了一部分患者，有效缓解“看病难”的矛盾。

      过去的新农村工程项目建设，仅局限于某一个乡镇或某一个村，实际效果好与坏的影响力有限，而现在每一个项目均需要在全区范围内实施，并且每个项目均与群众的切身利益有关，其影响力可想而知，所以，我们在实施新农村工程项目建设中一定要树立正确的“投资绩效观”。如果没有树立正确的“投资绩效观”，一是得不到群众的支付、理解，上访纠纷事件突增；二是在新农村工程项目建设中容易出现决策、管理方面等出现这样那样的问题，不但直接影响着项目的造价、质量、实际效果乃至区委战略部署的实现。

      二、影响投资绩效的主要问题

      （一）政府决策存在缺陷

      新农村工程项目建设大都由政府部门负责实施，由各镇乡街道上报数据资料，由政府会议拍板决定，相关责任部门到农村基层调查研究不够，没有一个详细的、系统的数据资料，对基层上报的情况无法进行比较分析，无法作出真实的、合理的、有效的整体规划、设计方案，政府决策出现“浮夸型”、“浪费型”、“走过场型”，政府建设资金使用效益不佳。如农村生活污水分散式生态处理工程，本意是解决农村环境污染问题，但对农村村民实际使用的所谓“化粪池”，几乎都是一个漏底的、甚至是乱石搭建仅用多孔板覆盖的空穴，粪便、污水就是靠这些漏底、漏边渗透在房屋周边的基本情况也不熟悉，对有些山区、半山区行政村无法铺设生活污水管网的实际也不了解，未听取基层群众意见，充分发扬民主集中制，作出经济合理的、行之有效的实施方案。匆忙上阵，造成损失浪费，要达到会议决策的80%生活污水收集率要求，不切实际。

      （二）建设资金补助政策不当，规划不周到，设计品位不高

      新农村建设项目由政府某部门牵头，统一制定政策、操作办法，有些经济实力薄弱的行政村受到建设资金不足的约束，无法从各自行政村的地理位置、人口结构、农村需求、长远村级社会经济发展规划等实际情况出发开展新农村建设，往往会出现新农村建设目标走样、设计品位不高等现象。

      如农村菜市场改造，政府部门目的为了改变农村菜市场设施简陋、环境卫生差等现状，以全面提升菜市场的经营管理水平，营造整洁有序的菜篮子购物环境。但边远山区农村因村级资金不足，菜市场改造也无法具体详细规划，只能原拆原建，规模还是老样偏小，交通还是照旧拥挤，不能适应村民生活发展的需要和社会发展等问题，过二年说不定又要改造重建。而近郊经济实力雄厚的行政村，人口众多，菜市场建设本身就是一个经济产业，没有响应彻底改变村级菜市场脏、乱、差和阴暗、潮湿的环境，却在原有基础上搭建出租房，以扩大经营规模和范围，还能得到上级经济补助，这些出租房将来又需要进行再改造。农村卫生医疗站建设也存在类似问题，经济条件好的村，新建的医疗站像一栋栋别墅，而边远山区经济薄弱的农村，医疗站只是利用原来村落里的房屋进行装修一下而已，并且医疗站医生都不愿意来上班座诊。

      （三）重建现象较多

      由于我国长期以来的城乡差别，新农村建设从决策者、执行者、实施者到管理者、村民，在意识形态上都多少存在着“农村实际情况”，对新农村建设中出现的效率低都熟视无睹。由于缺乏管理经验，缺乏宣传教育，新农村建设效果不会因建设资金从不同角度、不同环节的大量投入而显著提高。

      如农村道路改造工程，有些农村道路因开发利用矿山资源等，有大量的、满载的运输车辆来回拉料，道路几乎每隔二、三年就要改造维修；刚新建的公共厕所，没有卫生管理制度，专人落实保证进行及时清洗打扫，出现管道堵塞、臭气冲天，无法就厕地步；新栽种的道路绿化带，村民晒衣、被，走近路，过了二年，绿化带内苗木死亡，杂草丛生；刚改造、安装完毕的自来水工程，因施工材料质量差、阀门使用不当引起的损坏，导致宝贵的水资源浪费严重等。这些项目少则几万元，大则几百万，由于种种原因，不但群众苦不堪言，就是政府建设改造资金也是一个大漏洞。

      （四）村级班子工作不力

      新农村建设过程中，村班子成员自身不过硬，工作透明度不高，向群众征求意见的少，对群众的疑问不作解释，导致群众不理解、不支持，有的甚至出现上访事件。如一条新农村道路建设工程合同价款1800万元,该项目尚未施工，施工场地上就被倾倒淤泥、建筑垃圾等2.2万立方的渣土，产生了渣土运输费用77万元，约占合同价的4.2%。经审计调查，倾倒渣土的运输队是通过村班子成员掌握了该地块马上要建设道路的信息。在农村自来水改造、道路桥梁等建设中，村民阻碍施工，甚至组织集体访、超级访等现象时有发生。

      三、影响投资绩效的原因分析

      （一）投资决策、立项随意性较强

      有的农村工程项目缺乏深入细致的调查研究、没有从农村实际出发，没有广泛听取群众意见，或者为了完成上级任务，或者搞所谓的形象工程、政绩工程，很少会考虑投入是否应该、是否值得，投资决策、立项随意性较强。如计划投资几个亿的农村生活污水分散式生态处理工程，在没有足够的时间进行调查研究，为了完成上级指示、指标任务，拍脑袋决定每年花几千万元动工建设。再比如，在村级菜市场改造项目的立项过程中，有的边远山区农村，常住户有2000多户，村级年集体收入仅有10多万元，要分担10多万元的菜市场改造费用已是捉襟见肘，其提交的改造方案只能原拆原建，设计受限制规模偏小，交通道路依然拥挤。而有的村级菜市场去年刚作过改造，钢柱、屋面等还是崭新的，群众、个体户反映如要改造只要对钢柱底部除锈处理即可，今年推倒从来岂不浪费。更有甚者，实力强的行政村，改造菜市场以扩大经营规模、搭建经营场地，提高村级经济收入为目的，与村级菜市场改造精神不相一致，且搭建的经营场地低矮、拥挤，将来又是需改造对象。所以，由于未从各行政村地理位置、居住人口、村级经济、发展规划等实际情况出发进行实地调查、听取各方面意见，编制出改善农村菜市场经营环境基础上，适应社会发展和群众增长需求的可行性分析报告，造成了部分工程不能正常运行、未达到预期目标、群众意见强烈、损失浪费等后果。

      （二）项目设计不注重实效

      据西方一些国家分析，设计费一般只相当于建设工程全部费用的1%以下，而正是这少于1%的费用对工程造价的影响度却在75%以上，由此可见，设计质量对整个工程建设的效益是至关重要的。但是我们的农村生活污水分散式生态处理的设计中，没有考虑到生活污水净化池根据城镇规范设计，排放的水质均达到环保部门要求的一级排放标准，没有必要增加湿地过滤和动力（微动力）净化处理系统，不但扩大了工程建设成本、运营成本，还浪费了宝贵的土地资源。又如新农村河流改造工程项目，设计方案统一做成浆砌混凝土挡墙形式，看上去十分整齐划一，崭新漂亮，却未考虑生态平衡因素。领导在视察工作时提出，要做成生态式的，于是河坎挡墙只能拆重做。

      （三）建设管理力量比较薄弱

      农村工程项目建设是在近年来才有较大规模的推进和铺开的，农村负责工程项目人员对基本建设程序了解掌握不够。主要体现在：一是图纸设计程序。由设计院设计的图纸却没有设计院的图章、没有设计人员及复核人员签名，质量难有保证；有的甚至由施工单位个人设计图纸，钢结构、钢结构屋面存在质量隐患，荷载计算、结构安全性均有疑问。二是工程质量控制程序，有些工程施工质量控制基本是靠当地百姓或者党员来监督，但由于对工程项目管理缺乏专业技术知识，对进场材料的质量是否达标、是否按规范施工等就无法保证监督力度。三是工程造价控制程序。有的工程业主标底委托个人核算，无单位资质章；有的工程一次性包干造价约定不明，结算原则约定模糊，影响了工程投资的绩效。

      （四）监督管理不力

      新农村工程项目的特点是涉及面广、范围大、投资额相对较小、地理位置分散、距离较远等，所以在项目管理上、监督上的确存在一定的难度。如农村自来水改造工程、污水改造、河流疏竣砌坎等工程，因种种原因，一些工程施工未经招投标、签订的合同条款不完整、工程款项支付不合理等管理方面问题常有发生。对于工程质量监督则是一个更大的问题，一个乡镇或者一个部门的同类工程均由一个监理单位负责进行质量监督，由于单体项目投资额小，监理费用不高，监理单位派遣监理人员也不多，只能几个项目或者一个区域由一个监理人员负责，所以出现了在不同点上施工的现场没有全部实现监理的情况，而按监理规范，在施工的项目必须实施旁站制度，特别是隐蔽工程，所以，到工程结算时，往往会发现有的施工技术资料是假的、不齐全的，有的项目施工单位存在偷工减料、以次充好等问题，更有甚者，会出现建设、施工、监理单位及人员口径统一，穿同一条裤子情况。

      四、提高新农村工程项目建设投资绩效的建议和对策

      （一）切实提高对“投资绩效观”重要性的认识

      财政取之于民要用之于民，且真正要把宝贵而有限的财政用在刀口上，千方百计要用最少的钱办最有利于群众的实事，使绝大多数群众受益，也就是说要使政府投资利益最大化，而不是把政府财政当作“唐僧肉”，抱不化白不化态度，这就要求我们切实提高对“投资绩效观”重要性的认识，把政府的钱当作自己的钱一样来谋划使用。工程建设项目投资绩效不仅仅关系到新农村建设项目的造价水平、经济效益，更关系着社会效益和生态效益，实施是否科学合理关联着农村社会的持续、快速和健康发展。

      （二）不断增强基层党组织的凝聚力和创造力

      深入开展保持共产党员先进性教育活动，引导广大农村党员学习贯彻党章，着力解决党组织和党员队伍中存在的突出问题，建立“党员经常受教育、群众长期得实惠”的长效机制，努力使农村党员成为建设新农村的排头兵。加强教育、管理和监督，关心和爱护农村基层干部，充分调动和保护好村干部的积极性。

      （三）健全村级民主管理

      总结推广行之有效的农村民主管理形式，规范民主决策机制，保障农民参与村级重大事项决策，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。充分发挥农民在新农村建设中的主体作用，健全农民自主筹资筹劳机制与办法，鼓励社会资本参与新农村建设，发动农民群众建设自己的美好家园。只有从群众中来，到群众中去，不断听取群众意见、调查研究，不但能得到人民群众的理解、支持，减少矛盾、纠纷、上访等不和谐事件，而且能将新农村工程项目保质保量、顺利开展、运营良好、效果显著。

      （四）科学决策，合理规划、分步实施

      全面规划新农村建设，坚持规划先行，按照城乡统筹、一体发展的要求，把农村的发展纳入整个国民经济和社会发展的规划之中，真正做到城乡规划“一盘棋”。围绕新农村建设的总目标，进一步完善农村产业发展、村庄布局、村容整治、设施建设、公共事业发展等各项规划，统筹安排各项建设任务，明确年度工作，有步骤有重点地推进规划实施。尊重自然规律、经济规律和社会发展规律，广泛听取基层和农民的意见和建议，充分考虑农民的切身利益和发展要求，提高规划的科学性、民主性和可行性。

      在推进新农村建设工作中，要注重实效，要从实际出发，不搞一刀切；要突出特色，不强求一律，不要千村一面；不搞形式主义；要量力而行，不盲目攀比；要民主商议，不强迫命令；政府要引导扶持，千万不可不包办代替。

      (2008年度宁波市审计论文优秀奖)